Cives Cremona

14 ottobre 2010

Quale statuto per la Fondazione

Filed under: Enti e Fondazioni — Cives Cremona @ 11:10

La vertenza Fondazione/Comune si è dunque conclusa per “sfinimento” (come scrive Laura Carlino in un commento a un nostro post (Dalle Opere Pie alla “big society)”. Sfinimento dei lettori e sfinimento dei protagonisti. Il sindaco Perri ha riconosciuto che il presidente e i consiglieri hanno ben operato, sia nelle scelte di merito, sia nell’osservanza dello statuto e delle leggi, ammettendo così che non esistevano giusti motivi di censura e di rimozione. Il presidente Lonardi e i consiglieri hanno salvato la loro onorabilità, ma hanno dovuto arrendersi al fronte comune dei partiti, al fine di evitare danni ulteriori all’immagine della Fondazione.
Diventa ora chiaro a tutti ciò che molti avevano capito fin dall’inizio: che si è trattato di una bolla di sapone gonfiata ad arte per scopi giornalistici (rivedere “L’asso nella manica”), o per interessi particolari. Non esisteva infatti alcun grave motivo per revocare il presidente e i consiglieri, e anche se ci fosse stato, la revoca non era nelle competenze del sindaco. Tanto è vero che, anziché procedere alla revoca, si era passati al decreto di accettazione di dimissioni mai rassegnate.
La vicenda conclusa merita tuttavia un approfondimento. Tre consiglieri della Fondazione, pur avendo approvato tutte le delibere, si erano piegati alle direttive dei partiti di provenienza. Altri tre si erano rifiutati di farlo, in nome della legge che esclude ogni vincolo di rappresentanza. Francesca Piacentini si era addirittura dimessa dal partito che l’aveva designata. Ernesta Del Sarto aveva motivato chiaramente il suo rifiuto e anche oggi ha rifiutato di dimettersi, dichiarando che: “dopo due mesi di fango gettato su tutti in coscienza non potevo firmare le dimissioni” (tanto di cappello). Il problema che deve essere risolto è dunque quello dell’autonomia dei consiglieri, che è condizione per garantire l’autonomia della fondazione.
Tale problema può essere risolto solo modificando lo statuto della Fondazione, non già nel senso di renderla più soggetta al Comune, ma nel senso di renderla rappresentativa della società cremonese, dalla quale ha avuto origine. A questo fine, occorrerebbe riservare al consiglio comunale la designazione di un “comitato” abbastanza largo, indicando nello statuto i criteri di designazione e i pesi da assegnare al comune e alle altre istituzioni caritative presenti nella società cremonese; affidando al “comitato” il compito di designare il consiglio di amministrazione e il presidente.
Se si procederà in senso opposto, come lasciano sospettare le proposte fatte dai partiti in merito allo statuto e alle nomine, verrà calpestata la Costituzione e la legge, verrà ignorata la storia e verrà contraddetto quel principio di sussidiarietà al quale in tanti si richiamano (v. Ma la Costituzione tutela la Fondazione).
Si farà un altro passo nella direzione dell’accentramento pubblico. Iniziato con la riforma di Giuseppe II (1784), che il liberale Fulvio Cazzaniga definì nel 1880 un “colpo di stato del governo di Vienna”; proseguito con la legge Crispi del 1890, che pubblicizzò istituti e patrimoni; continuato anche dopo le sentenze della Corte costituzionale e la legge del 2000, con la preferenza data in alcune regioni alla trasformazione delle Ipab in Aziende pubbliche speciali.
Questa propensione pubblicistica è prevalsa anche nel nostro comune, con la decisione del 2004 di accorpare le Ipab nella Fondazione Città di Cremona, inserendo l’Ospizio Soldi nell’azienda speciale Cremona Solidale e scaricando sulla Fondazione il suo patrimonio immobiliare oneroso. Con l’intenzione dichiarata di considerare la fondazione uno strumento del comune, la sua cassaforte, come in effetti è avvenuto con il soccorso alla gestione deficitaria del Soldi o, peggio ancora, con le sovvenzioni concesse al Festival di mezza Estate.
Questi richiami ci suggeriscono un’altra proposta. Affinché i cittadini non siano costretti ad attingere le informazioni dalle voci di corridoio o dalle campagne giornalistiche, sarebbe auspicabile la massima trasparenza, mediante la pubblicazione dei bilanci e dei resoconti delle attività sul sito della Fondazione.

Annunci

11 ottobre 2010

Dalle Opere Pie alla “big society” (*)

Filed under: Enti e Fondazioni — Cives Cremona @ 07:00

In relazione alla proposta, avanzata da diverse parti, di un controllo più stringente del Comune sulla Fondazione Città di Cremona, abbiamo già cercato di dimostrare come l’autonomia delle fondazioni caritative (ex Ipab) sia fondata su principi costituzionali (v. Ma la Costituzione tutela la Fondazione). Riprendiamo oggi l’argomento per rievocare a grandi linee il percorso che ha portato dalle Opere Pie alle Ipab e da queste alle fondazioni private, per recuperare nel passato le radici della loro autonomia.
Le Opere Pie (dette anche Luoghi Pii) nascono nel medio evo e crescono nei secoli successivi per iniziativa di nobili e borghesi che destinano parte dei loro beni a istituti, prevalentemente religiosi, dediti al soccorso dei poveri, con gli scopi e nelle forme più diversi (confraternite, ospedali, ricoveri, ospizi, orfanotrofi, istituti elemosinieri e dotali).
Questa “democrazia religiosa” della carità, fatta di infinite opere, spesso sovrapposte e talvolta superate, viene rivoluzionata dall’assolutismo illuminato di Giuseppe II, che nel 1784 ordina il censimento delle Opere e la loro riorganizzazione, sotto il controllo pubblico.
Col censimento si contarono a Cremona una decina di ricoveri e ospedali (quasi tutti ecclesiastici) e una trentina di istituti elemosinieri. Con la loro riorganizzazione venne ridotto il numero dei ricoveri e venne creato un solo istituto elemosiniere, sotto il governo di una Giunta delle Pie Fondazioni, di nomina governativa, in cui furono presenti tuttavia (nel rispetto delle volontà dei fondatori) anche degli ecclesiastici. Con la riforma, un “patrimonio ingentissimo tra i più grandi in Lombardia” passò sotto il controllo pubblico.
Il periodo napoleonico e la Restaurazione non modificarono sostanzialmente la nuova organizzazione delle Opere Pie, che conobbero tuttavia uno spostamento del potere di nomina degli amministratori dal governo centrale alle municipalità.
Sotto il governo piemontese, con la legge Rattazzi del 1859, alle Opere Pie viene riconosciuta l’autonomia statutaria e gestionale, sulla base delle tavole fondative; gli amministratori sono eletti dal consiglio comunale e i controlli sono ridotti ai bilanci consuntivi. La legge Minghetti del 1862 estende questi criteri allo stato unitario.
Nel corso dell’Ottocento nascono nuove fondazioni e nuovi istituti, sia laici che religiosi, tanto che sul finire del secolo si contano a Cremona 32 istituzioni e la città è al primo posto per spesa per beneficenza pro capite in Lombardia.
Con la legge Crispi del 1890 il pendolo torna ad oscillare verso lo statalismo. Tutte le Opere Pie diventano Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (Ipab), che vengono riorganizzate e, pur dotate di autonomia statutaria e gestionale, sottoposte al controllo pubblico.
Nonostante il centralismo introdotto con la legge Crispi, la carità cremonese continua a manifestarsi in nuove iniziative, anche attraverso forme di collaborazione con l’autorità religiosa.
Dal sommario excursus sembra di capire che esiste uno spazio che la legge non riesce a comprimere e che, dopo le pubblicizzazioni e anche dopo l’affermazione dello stato sociale, si esprime con la filantropia privata, più flessibile e pronta a rispondere ai nuovi bisogni. E’ lo spazio occupato dalle fondazioni filantropiche e più in generale dal terzo settore, quella “big society” di cui si dibatte anche in Italia, capace di sollecitare risorse e di surrogare le carenze crescenti dell’assistenza pubblica.
Non potrebbe essere questo lo spazio della Fondazione Città di Cremona?

(*) Le notizie storiche sono attinte prevalentemente ai saggi di Edoardo Bressan, nella Storia di Cremona, Settecento e Ottocento

30 settembre 2010

Ma la Costituzione tutela la Fondazione

Filed under: Enti e Fondazioni — Cives Cremona @ 07:00

Le posizioni espresse nel dibattito in consiglio comunale sulla Fondazione Città di Cremona, il decreto con cui il sindaco ha azzerato il consiglio di amministrazione della stessa, nonché altri interventi sulla stampa, mostrano come sia diffusa la convinzione che la Fondazione sia un’appendice del Comune, che i suoi consiglieri siano “delegati” del sindaco, che il patrimonio della Fondazione rappresenti la “cassaforte del Comune”. Tutto ciò, nonostante appaia chiaro come la normativa vigente garantisca alle fondazioni autonomia statutaria e gestionale ed escluda per i loro amministratori ogni vincolo di rappresentanza (anche se di nomina pubblica).
Su questi aspetti, Cives ha cercato di dare un contributo con i post I partiti e la Fondazione e Sull’autonomia delle fondazioni. Torniamo oggi sull’argomento per richiamare il fondamento costituzionale dell’autonomia delle fondazioni, dopo che, con l’entrata in vigore della Costituzione e con la creazione delle Regioni, il monopolio pubblico dell’assistenza introdotto dalla legge Crispi è entrato in conflitto con l’ articolo 38 della Costituzione, che riconosce la libertà dell’assistenza privata. Come ribadito da tre sentenze della Corte Costituzionale.
La Corte è intervenuta la prima volta sulla materia nel 1981 (sentenza 173), per dichiarare l’incostituzionalità della soppressione delle Ipab e del passaggio dei beni e del personale ai comuni, previsti dal Dpr 616/1977 all’articolo 25. In tale occasione, la Corte aveva rilevato che la legge Crispi del 1890, che aveva assoggettato al controllo statale tutti gli enti di beneficenza, anche privati o religiosi, aveva disciplinato istituzioni aventi uno “spessore storico del tutto peculiare”, ispirandosi a due principi fondamentali: il rispetto della volontà dei fondatori e i controlli, giustificati dal fine pubblico dell’attività svolta in situazione di autonomia.
La Corte è intervenuta una seconda volta nel 1987 (sentenza 195), rilevando come il regime giuridico delle Ipab sia caratte­rizzato dall’intrecciarsi di una disciplina pubbli­cistica in funzione di controllo, con una notevole permanenza di elementi privatistici, che confe­risce ad esse una impronta peculiare rispet­to agli altri enti pubblici. In presenza di tale peculiarità, la Corte sosteneva l’assoluta tipi­cità di questi enti pubblici, in cui con­vivono forti poteri di vigilanza e tutela pubblica con un ruolo ineliminabile e spesso decisivo della volontà dei privati.
Il terzo decisivo intervento della Corte è del 1988 (sentenza 396) e riguarda la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge Crispi, nella parte in cui non prevede che le Ipab regionali e infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di un’istituzione privata. Questa sentenza della Corte è stata pronunciata in occasione di una controversia sorta tra l’Opera Pia Ospizio S. Anna di Bologna e la regione Emilia-Romagna, che aveva richiesto la cancellazione dell’Opera dal registro delle fondazioni private. Secondo la Corte, la norma della legge Crispi aveva prodotto una generalizzata pubblicizzazione delle istituzioni di assistenza, com­primendo in modo consistente la libertà dei privati di contribuire all’assistenza, in contrasto con il principio sancito dal precetto costituzionale.
La successiva normativa statale (2000 e 2001) ha recepito le decisioni della Corte e la legge regionale della Lombardia (n.1/2003) ha chiaramente optato per la libera scelta tra natura pubblica o privata della ex Ipab. Sulla base di questa legge, il comune di Cremona ha a suo tempo optato per la natura privata della Fondazione; sembrano quindi oggi contraddittorie, sia le decisioni dal Sindaco, sia le richieste di sottoporre a vincoli stringenti gli atti del consiglio di amministrazione.

20 settembre 2010

I partiti e la Fondazione

Filed under: Enti e Fondazioni — Cives Cremona @ 07:00

In un nostro post del marzo 2009 (Torniamo allo “statuto”) avevamo segnalato la renitenza dei politici ad accettare lo spirito e la lettera della legge 142/1990, che aveva introdotto una netta distinzione tra le funzioni politiche, quelle di amministrazione e quelle di gestione.
Una riprova di questa renitenza è offerta dalla vicenda della Fondazione Città di Cremona, a proposito della quale le posizioni dei partiti ci sembrano tutte viziate (chi più, chi meno) da un presupposto erroneo: l’assimilazione della Fondazione ad un’azienda strumentale del Comune (come una municipalizzata o partecipata, o come un ente di emanazione comunale).
Ma le Fondazioni, derivate dalle Istituzioni di assistenza e beneficenza (le Ipab create da Crispi nel 1890), a loro volta derivate dalle Opere pie (sorte nel corso dei secoli), si trovano in una condizione completamente diversa rispetto al Comune. Esse godono di una autonomia statutaria che non ha nulla a che fare con lo statuto del comune, ma affonda le sue origini nelle tavole fondative, che la stessa legge Crispi aveva rispettato, affidando allo statuto di ciascuna istituzione la scelta della composizione dell’organo amministrativo.
Il fatto che lo statuto della Fondazione Città di Cremona ponga in capo al sindaco del Comune di Cremona la designazione degli amministratori non trasforma la Fondazione in un ente comunale. Persino gli amministratori delle vecchie Ipab, nonostante fossero nominati dal Comune, non potevano ritenersi “rappresentanti” del Comune, bensì rappresentanti della più ampia collettività che al Comune è territorialmente collegata. A maggior ragione, questo vale per gli amministratori delle fondazioni, costituite come enti privati, sulla base della legge del 2000 e del decreto legislativo del 2001.
Questa normativa recente stabilisce che le fondazioni costituite in questa forma sono “dotate di piena autonomia statutaria e gestionale e perseguono scopi di utilità sociale, utilizzando tutte le modalità consentite dalla loro natura giuridica”; che il loro statuto può prevedere “la nomina pubblica dei componenti degli organi di amministrazione, esclusa comunque ogni rappresentanza”; che il controllo e la vigilanza sulle fondazioni spetta alla Regione, in base agli articoli 25 e 27 del Codice Civile”.
La petizioni manifestate dai partiti circa la revoca degli amministratori della Fondazione Città di Cremona, o circa  l’assoggettamento della Fondazione ad uno stretto controllo del Comune, ci sembrano dunque fuori luogo. Ancor più dissonanti le pressioni esercitate sugli amministratori della Fondazione per spingerli alle dimissioni, pressioni che hanno avuto l’effetto di allontanare dall’impegno civico cittadini volonterosi.
In un precedente post (Sull’autonomia delle fondazioni), abbiamo assimilato le fondazioni “caritative” alle fondazioni bancarie, che una sentenza della Corte Costituzionale definisce “soggetti dell’organizzazione delle libertà sociali a livello intermedio tra le istituzioni pubbliche e la comunità dei cittadini”, cioè espressione concreta della sussidiarietà. Perché questo ci sembra lo spazio innovativo in cui potrebbe esercitarsi libertà e la fantasia dei partiti, interpretando bisogni e proponendo nuove iniziative, ma senza mortificare e anzi valorizzando l’apporto dei cittadini chiamati ad amministrare.

10 settembre 2010

Sull’autonomia delle fondazioni

Filed under: Enti e Fondazioni — Cives Cremona @ 16:04

La ridondante polemica, che ha occupato le pagine dei giornali dal mese di agosto, a proposito dell’acquisto da parte della Fondazione Città di Cremona dell’isolato di Palazzo Fodri, con l’accusa al presidente Lonardi di non avere informato il sindaco Perri dell’operazione in corso, non ha tenuto nel debito conto la natura autonoma, che caratterizza in generale le fondazioni.
Porto l’esempio delle fondazioni bancarie, regolate dalla legge Ciampi e da due sentenze della Corte Costituzionale. Per la legge, le fondazioni sono enti dotati di piena autonomia statutaria e gestionale, che operano senza fine di lucro, in settori di utilità sociale a vantaggio della collettività. Una sentenza della Corte le definisce “soggetti dell’organizzazione delle libertà sociali che si situano a livello intermedio tra le istituzioni pubbliche e la comunità dei cittadini”.
Ciò che voglio rilevare è l’analogia con la Fondazione Città di Cremona, nata dalla fusione di alcune opere pie (Istituto elemosiniere di Cremona; Istituto educativo cremonese; Fondazione Eliseo e Stellina Stradiotti; Centro geriatrico cremonese Francesco Soldi) con delibera della Giunta regionale del 2003.
Le fondazioni bancarie hanno ereditato il patrimonio delle banche, la fondazione cremonese ha ereditato quello delle storiche opere pie nate e cresciute per merito della carità dei cremonesi. L’amministrazione dei patrimoni è affidata ai consigli di amministrazione che, nel rispetto della legge, degli statuti e dei regolamenti, li devono utilizzare a vantaggio della collettività. Funzione pubblica questa, che giustifica la presenza di un’autorità di vigilanza: il Ministero dell’economia per le fondazioni bancarie; la Regione per le fondazioni da questa istituite.
Se consultiamo, ad esempio, lo statuto della Fondazione Cariplo (esemplare per precisione) troviamo che gli organi della fondazione (Commissione di beneficenza e Consiglio di amministrazione) godono della massima autonomia, nei limiti sopra detti. La Commissione, formata da 40 membri, espressione dei territori e di istituzioni di diversa natura, può revocare gli amministratori, ma solo su proposta di almeno un quarto dei Commissari, nel caso di gravi violazioni di legge o dello statuto, o di reiterata inosservanza degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dalla Commissione, o quando ricorra una giusta causa.
Lo statuto della Fondazione Città di Cremona è più sbrigativo. Gli amministratori della Città di Cremona sono tutti nominati dal sindaco di Cremona e da questi possono essere evocati, ma solo per giusto motivo. Per il resto godono, come tutti gli amministratori, della piena autonomia nei limiti dello statuto. E sembra che, come hanno argomentato Giovanni Gagliardi e Antonino Rizzo su Cronaca, il presidente e i consiglieri quei limiti li abbiano rispettati, compreso l’impegno inserito nel preambolo di operare nell’ambito degli indirizzi stabiliti dalla programmazione sociale territoriale, d’intesa con il Comune di riferimento e in sinergia con gli altri soggetti istituzionali e sociali che costituiscono la rete del welfare locale.
La Lega ha proposto la revoca del presidente e del consiglio. Il sindaco Perri sta riflettendo.
Ma può una semplice mancanza di cortesia (perché di questo si tratta) configurare un giusto motivo di rimozione?
E chi si dovrà rallegrare se l’acquisto da parte della Città di Cremona andrà a monte se non i soci che fanno capo alla società Iniziative Immobiliari? I Lameri, i Persico, i Pedroni (tra gli altri), che si sono ben guadati dal tirarsi indietro per rispetto delle finalità filantropiche che la Fondazione rappresenta, ma hanno anzi messo i bastoni tra le ruote, citando il venditore per inadempienza precontrattuale. Ma si sa, gli affari sono affari.

« Pagina precedentePagina successiva »

Crea un sito o un blog gratuitamente presso WordPress.com.